國務院近日發(fā)布的《城市更新“十五五”規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）是首個國家層面的城市更新發(fā)展規(guī)劃，也是“十五五”規(guī)劃綱要公布后首個在細分行業(yè)領域落地的專項規(guī)劃。該規(guī)劃一經發(fā)布，上述話題引起市場廣泛討論。
華創(chuàng)證券研報認為，從城市更新投資額來看，“十五五”期間城市更新至少完成15萬億元，平均每年3萬億元，略高于2023、2024年城市更新投資完成額。據住建部數據，2023、2024年城市更新投資完成額分別為2.6萬億、2.9萬億元，每年完成的項目約6萬個。
聚集于城市基礎設施的更新改造，中規(guī)院高級工程師呂紅亮提出，據測算“十五五”期間，全國管網建設改造投資乘數達到1.5到2倍，顯著高于一般基礎設施項目。
根據規(guī)劃提出的一攬子新增更新目標：到2030年，中國五年內累計新增改造城鎮(zhèn)危舊房預計達到50萬套/間，老舊小區(qū)約11.5萬個，老舊街區(qū)和廠區(qū)改造1500個，城中村改造4000個，地下管網更新36.5萬公里。
在談及五類管網的累計更新規(guī)模時，規(guī)劃還進一步提到，未來五年，建設改造城市地下管網約77萬公里，其中燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。
這些定量指標的制定，中規(guī)院副院長鄭德高在接受央視新聞采訪時表示，“我們是通過體檢、通過對老百姓需求的調查定出‘十五五’的指標，能夠滿足老百姓的需求”。
他舉例說，對于老舊小區(qū)的更新，規(guī)劃要求對建成20年及以上的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)開展專項體檢的基礎上，結合實際合理確定改造對象范圍。
規(guī)劃明確，全面開展城市體檢，建立完善“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的實施體系，健全城市體檢與城市更新一體化推進機制。建立城市更新項目庫，推動項目常態(tài)化儲備和動態(tài)調整。
常態(tài)化開展的城市更新帶來了超大規(guī)模投資體量，也帶來了兩個新問題：要想實現城市更新“微利可持續(xù)”，錢從哪兒來？不同來源的資金如何分配？
規(guī)劃厘定了城市更新的三類資金來源：財政資金，來自各類金融機構的資金以及社會資本。
同濟大學建設管理與房地產系副主任唐代中認為，上述三種錢在城市更新中的作用不同、責任不同，針對不同城市更新項目所承擔的投資風險、收益分賬等也均不同，需要有機配合。
他解釋稱，財政的錢起到托底和保障的作用。同時，財政的錢也可以作為資本金引入第二筆錢，即金融的錢，后者則進一步發(fā)揮加杠桿的放大作用。比如，在某一更新項目中，財政的錢占20%，金融的錢填補另外的80%。
金融資金也有展期的作用。唐代中說，城市更新籌資難背后，一大原因是收益的速度和投資的強度存在錯位，項目回收期比較長。所以，這時候就需要一些長線資本，往往是金融資金使得項目獲得展期，使未來的現金流能夠覆蓋投資。
對于第三筆錢，也就是社會資本，在唐代中看來，更重要的作用是“用于維持運營”。他舉例說，一些綜合性的開發(fā)商、運營商，他們的資金可以用以激活項目，通過遠期的投資運營利潤來覆蓋前期投入。
5月22日，2026年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果公示，長春、無錫、寧波、馬鞍山、深圳、銀川等15個城市入選。今年是中央財政專項支持城市更新的第三年。此前兩年，中央財政支持了上海、北京等20個城市，補助規(guī)模超200億元。
中央財政之外，規(guī)劃還提到，允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設。
據中指研究院統(tǒng)計，2025年各地城市更新相關專項債發(fā)行超3500億元，同比小幅增長2%，占2025年新增專項債的7.6%。
一種業(yè)界觀點認為，地方政府專項債，本質是以項目收益償還，要求項目有對應收益償還。但老舊小區(qū)改造、地下管網等公益類項目幾乎無法自平衡，受地方債務約束影響，不可能無限擴張。
唐代中認為，專項債更多是發(fā)揮資本金的作用，而不是完全地用于兜底?；谏鲜銮疤?，當專項債在投資項目中占比達到20%左右，使項目能夠實現現金流平衡，這種投資就可以推進。此外，對于公益性的項目，如果項目本身不產生現金流，可以在規(guī)劃中將項目“劃片劃得更大一些”，融入一些能夠產生有優(yōu)質現金流收益的部分，在形成一個大的資產包之后，再予以推進。
至于如何將社會資本“留住”，唐代中表示，在社會資本進入以及參與開發(fā)的過程中，法治合同的合約履約保障非常重要，這可以消除各種不確定性和風險。與此同時，在社會資本的退出過程中，要有金融的手段。
規(guī)劃也提出，推動符合條件的城市更新項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等。
原標題：“十五五”期間城市更新“加力” 均每年拉動3萬億投資
責任編輯：徐倩陽
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