城市更新在“十四五”期間成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略。2021年12月，住建部、發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作要求的通知》全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造，2023年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，近期的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計(jì)劃》也將“實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動”作為四大行動之一。隨著我國整體發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，新的增量擴(kuò)張已經(jīng)難以為繼，城市更新承擔(dān)了擴(kuò)大內(nèi)需、拉動投資、改善民生和優(yōu)化環(huán)境的重大任務(wù)。
城市更新中“政府—市場”主導(dǎo)模式面臨挑戰(zhàn)
過去這些年，在城市更新過程中，政府和市場關(guān)系出現(xiàn)了某種程度的搖擺。從上世紀(jì)90年代末期住房改革到2015年，都是房地產(chǎn)主導(dǎo)的市場化更新改造，拆除重建，通過增加容積率、開發(fā)強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)融資。2017年之后，政府開始大力推動老舊小區(qū)改造。住建部的統(tǒng)計(jì)表明，2019年至2023年，全國累計(jì)開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)22萬個(gè)。其中，中央財(cái)政支持4000多億元，地方上基本是按照政府主導(dǎo)投資的模式來推進(jìn)的。隨著地方財(cái)政壓力日益加大，這種模式逐漸難以持續(xù)。
近年來，即使在市場化程度非常高的廣東，也發(fā)生了城市更新模式的轉(zhuǎn)型。以廣州為例，廣州2008年至2015年都是市場主導(dǎo)的城市更新，到2016年之后，開始引進(jìn)政府+國企主導(dǎo)的微改造模式。近年來國企主導(dǎo)的趨勢在廣州、深圳越來越普遍。
然而，政府+國企主導(dǎo)的模式在今天面臨著挑戰(zhàn)，通過增容來進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)帶動的城市更新模式已經(jīng)難以持續(xù)。老舊小區(qū)改造也面臨著諸多問題。依靠政府主導(dǎo)或者市場主導(dǎo)的模式都難以為繼，就迫使我們把目光轉(zhuǎn)向社會力量，這就是為什么過去這幾年城市更新當(dāng)中，原拆原建、自拆自建的模式逐漸引起重視。但社會力量主導(dǎo)的更新模式，也面臨著非常多制度和管理上的瓶頸。比如，土地一級市場的管理，導(dǎo)致自主更新的路徑長期閉塞；另外，在規(guī)劃的實(shí)施上，目前的管理和自主更新的銜接還存在著很大的斷層。所以，可以加強(qiáng)實(shí)踐探索，同時(shí)從理論、管理、制度全方位來進(jìn)行改革創(chuàng)新。
原拆原建的實(shí)踐與啟示
近年來，北京、四川、浙江、廣東等地逐漸開展了原拆原建的實(shí)踐。以杭州的浙工新村為例，居民以浙江工業(yè)大學(xué)的教職工為主，完成原地的拆除重建后，物業(yè)價(jià)值得到顯著提升，這當(dāng)中政府專項(xiàng)資金占11%左右。北京的案例位于西城區(qū)樺皮廠胡同，政府也有補(bǔ)貼。這個(gè)模式的推廣要看政府的財(cái)力狀況。除了政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目以外，北京也有很多城中村自我改造、自我更新的成功案例。
整體來說，國內(nèi)的實(shí)踐還不能稱之為“模式”，就是一個(gè)一個(gè)的試點(diǎn)，還未形成制度、政策各方面的保障。國際上，通過社會力量賦能城市發(fā)展與城市更新已經(jīng)形成了一定的模式。如很多西歐、北歐國家的住房合作社實(shí)踐。政府對自建住房給予稅收、貸款上的支持等，并且從政策和制度層面予以保障，很大程度上緩解了住房負(fù)擔(dān)。在德國，自建的住房占比高于政府提供的社會住房，很多居民通過住房合作社解決了住房需求，而不是依賴政府的保障房，這降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
社會力量賦能城市自主更新的路徑
在我國，目前原拆原建式的更新，在很多地區(qū)主要采取的還是政府大量投資的模式。未來要形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該加強(qiáng)社會和市場的結(jié)合，充分地撬動社會資本。社會力量的改造如果成為第三條道路，就要從“大政府”的邏輯走向“強(qiáng)政府”，當(dāng)中需要克服一系列的制度障礙。
促進(jìn)社會力量主導(dǎo)的城市更新，需要從賦權(quán)合作的機(jī)制、放松規(guī)劃管控，從專家支持、相關(guān)的法律等方面入手，形成全方位的制度和政策支持體系。
（作者田莉 清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系副系主任、教授，土地利用與住房政策研究中心主任）
原標(biāo)題：社會力量賦能城市更新
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